права человека — Развитие концепции прав человека в конституционном законодательстве Российской Федерации (часть 7)

права человека — основная тема материала.

2.3. Проблемы имплементации международных норм по правам человека в правовую систему России

Конституционные основы имплементации норм международного права в российском конституционном контексте определены довольно подробно и достаточно дифференцированно: на конституционном уровне затронуты разные аспекты имплементации общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в зависимости от их содержания и регламентов их восприятия в качестве составной части национальной правовой системы.

Во-первых, необходимо обратить внимание на то, что чаще всего приводимые и анализируемые экспертами-конституционалистами положения российской Конституции, содержащиеся в части 4 статьи 15, интерпретируются под углом зрения только одной практической проблемы, касающейся имплементации международных договоров в российской правовой системе. Речь идет о приоритете применения нормы международного договора перед внутренним национальным законом, исходящем из предложения второго части 4 статьи 15, согласно которому если международным договором «установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Данная норма в среде как академической, так и правоприменительной юриспруденции считается принципиально отрицающей приоритет международно-правовых принципов и норм перед Конституцией РФ. Но Конституция РФ акцентирует здесь внимание на приоритете применения лишь как на частном случае, поскольку этим не исчерпывается общее провозглашенное в первом предложении части 4 данной статьи включение обязательных, признанных Россией международно-правовых норм в правовую систему государства в качестве ее составной части.

Попытки узкого истолкования этих конституционных положений только как признания приоритета применения международного договора перед законом нередко выражаются и в настойчиво повторяемых утверждениях о том, что договорное международное право с точки зрения буквы конституционного регулирования, безусловно, «уступает» не только самой Конституции РФ, но и таким парламентским актам, как федеральные конституционные законы, поскольку ратификация международного договора осуществляется так называемым простым федеральным законом. Об этом говорят представители как Федерального Собрания, так и Правительства. Нельзя не возразить такому истолкованию Конституции РФ, потому что часть 4 статьи 15, безусловно, в понятие «закон» включает не только простой федеральный закон, но и закон федеральный конституционный — иначе невозможно было бы согласовать это, например, с конституционным требованием о подчинении судей Конституции РФ и федеральному закону. Нельзя же предположить, что судьи не должны подчиняться федеральному конституционному закону.

В то же время выделение сферы приоритета применения международно-правовых норм в системе других конституционных предписаний, касающихся значения международного регулирования, имеет особый смысл в целях обозначения широкого круга субъектов его реализации на национальном уровне. Это позволяет адресовать конституционную задачу имплементации правоприменителям и в той серьезной ситуации, когда речь идет о коллизиях национального закона с международно-правовой нормой.

Но, кроме того, не меньшее, а даже большее значение имеет тот факт, что конституционно определены также особая сфера и способы имплементации, связанные с признанием норм международного права прав человека. В отношении международного права прав человека размер российской Конституции находится на самом высоком уровне мировых стандартов: его можно сравнить с такими образцами конституционного признания международно-правовых норм, которые обнаруживаются, например, в швейцарском или в австрийском конституционном праве. Российская Конституция прямо утверждает, что в области прав и свобод человека Россия следует, прежде всего, международному стандарту. Часть 1 статьи 17 Конституции, открывающая ее главу 2 «Права и свободы человека и гражданина», провозглашает: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Именно в этой последовательности и через соединительный союз «и». То есть сама Конституция трансформировала теперь уже во внутригосударственное конституционное право нормы международного права о правах человека, она признала в сфере прав человека общий приоритет международного права перед конституционным регулированием. Это не только приоритет применения нормы международного права перед федеральным законом.

В сфере защиты прав человека именно Конституция РФ утверждает, что, собственно, нормами международного права как раз и обусловлено конституционное содержание этих прав, и берет на себя обязательство следовать в этой сфере международному стандарту. Отсюда вытекает также принятая на себя государственными институтами задача обеспечивать толкование конституционных прав человека адекватно официальному толкованию одноименных международных (в том числе конвенциональных) прав — раз они считаются предшествующими Конституции, включены в правовую систему России, хотя бы далее они и не нашли закрепления ни в российской Конституции, ни в законе.

Нельзя не признать, что в силу изложенного положения статьи 17 Конституции в России состоялась главная конституционная имплементация международных стандартов прав и свобод. Она не исключает, однако, а наоборот, поддерживает надобность и практическую пользу приведения национального законодательства в соответствие с международными нормами, если и пока государство не отказывается от собственной Конституции и от своих международных обязательств.

При анализе признаваемых в российской Конституции международных регуляторов в сфере прав и свобод почти никогда не упоминается еще одна (сформулированная в части 1 статьи 55) конституционная норма, согласно которой перечисление в российской Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод, а значит, не исключает защиту других основных прав и свобод, которые могут быть еще не названы в Конституции РФ. Невозможно интерпретировать такую констатацию иначе, как указание на то, что международный регулятор основных прав и свобод признается в России имеющим юридическую силу конституционных норм.

На основании того, что фактически международный стандарт прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции, в российской Конституции, как и в конституционном праве других европейских стран, это один и тот же стандарт, сложился также определенный консенсус в оценке конституционалистами из разных стран права прав человека в ранге как международного, так и конституционного права. Согласованное регулирование прав и свобод приобретает значение реализуемого в национальном и в международном праве многоуровневого конституционного плюрализма. Председателю Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькину принадлежит образное выражение об объединенных в наднациональных структурах суверенитетах, что в эпоху интернационализации прав и свобод обеспечивает необходимую форму их защиты.

В этом смысле российская Конституция имеет такой большой потенциал, который не вполне еще реализован в нашем национальном, конкретизирующем Конституцию законодательстве и, может быть, в наших международных отношениях, в сфере которых у России есть обязательства по гарантиям международно-правового регулирования прав и свобод, выступающим в то же время как гарантии национальной Конституции.

Но нельзя не остановиться и на спорных вопросах. Например, не противоречит ли провозглашение высшей ценностью личности, ее прав и свобод, как это закреплено в статье 2 российской Конституции, каким-то другим конституционным ориентирам? Соответствует ли признание прав и свобод высшей ценностью всей остальной конструкции Конституции? Возможно ли, сравнивая нормы об основах конституционного строя, признающих права и свободы высшей ценностью (глава 1), и нормы главы 2 российской Конституции, гарантирующей международный стандарт прав и свобод, находить их в каком-то противоречии с остальными нормами? Представляется, что нет.

Конституция утверждает, что никакие положения, содержащиеся в ее последующих главах, не могут противоречить, а значит, и интерпретироваться в противоречие первым двум главам Конституции РФ, закрепляющим основы конституционного строя, правовой статус личности, ее права и свободы (ч. 2 ст. 16, ст. 64, ч. 1 ст. 135). Конституционная норма статьи 79 о возможности участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях и передачи им как международным наднациональным инстанциям по международному договору отдельных своих полномочий. В связи с такой возможностью в данной норме сделаны — в качестве обязательного условия только две оговорки: государство может участвовать в таких международных отношениях, если международный договор не влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя. Статья 79 никак не сужает ориентацию России на международный стандарт прав и свобод, потому что она полностью идентифицируется с содержанием как раз первых двух глав российской Конституции, не противоречащих друг другу. Необходимо сделать особый акцент на том, что невозможно назвать ни одной статьи о правах и свободах, которая могла бы противоречить статьям об основах конституционного строя и наоборот, если не искажаются смысловые конструкции Конституции.

Можно еще раз подчеркнуть один аспект, который затронут в Постановлении российского Конституционного Суда от 14 июля 2015 года, хотя этот аспект затрагивается и в самом содержании Европейской конвенции тоже. Такое отступление возможно при одном условии — если национальный уровень гарантий прав и свобод является более высоким. Согласно Европейской конвенции, ничто в ней не может иметь своим последствием снижение того уровня гарантий, который уже достигнут в национальной правовой системе.

Второй момент — о субъектах имплементации норм международного права прав человека. Поскольку Конституция прямо говорит о приоритете применения международной нормы, нормы международного договора перед внутренним законом, то именно правоприменительные инстанции, которые в конкретном деле занимаются поиском применимого права, являются основными субъектами имплементации. И здесь колоссальная роль принадлежит, конечно, Конституционному Суду, но также и Верховному Суду, и общей судебной системе.

Суды первой инстанции — основные субъекты правоприменения в отношении этих норм. Закономерно поэтому, что Верховный Суд России, обращая именно к этим субъектам свои указания, подчеркивает их обязанность обеспечивать применение при рассмотрении конкретных дел закрепленных в ратифицированных международных договорах общепризнанных принципов и норм о правах и свободах человека.

В заключении необходимо отметить: конституция служит ограничению власти, и, согласно российской Конституции, власть ограничена тем, что государство подчиняется праву. Однако суть правового государства проявляет именно главной целью государственной власти провозглашение обеспечения прав и свобод человека. И широкие правомочия, которые власть имеет в сфере защиты публичного порядка, диктуются задачей защищать именно права и свободы человека, а не наступать на них. Потому что без такой содержательной его задачи публичный порядок поддерживается даже в любом антиправовом режиме.